Методология
В проекте «Индекс реформ» мы даем количественную оценку нормативным актам, значительно изменяющим «правила игры» в стране (это, например, введение нового налога, изменение подходов к финансированию в медицине или внедрение конкурсов на госслужбу).
Реформой считается нормативно-правовой акт, изменяющий поведение экономических агентов, что в результате должно привести к более эффективному и справедливому распределению ресурсов при достижении целей устойчивого развития и долгосрочной максимизации общего блага.
Соответственно, антиреформой является регуляция, которая ведет к меньшей эффективности использования ресурсов и уменьшению общего блага.
Часть нормативных актов мы считаем политиками (policies) — это изменения в пределах существующих правил, например, повышение или снижение ставки налога на несколько процентных пунктов или точечные изменения в формуле распределения субвенций. Их мы не включаем в оценку.
Впрочем, если изменение ставки налога значительно, например снижение ЕСВ вдвое, мы считаем это реформой. Водораздел между реформой и политикой невозможно полностью формализовать, поэтому здесь мы полагаемся на мнение редколлегии и экспертов Индекса реформ.
Мы обеспечиваем максимально возможный уровень объективности следующим образом: во-первых, из перечня всех содержательных изменений, принятых за две недели, два члена редколлегии Индекса выбирают те, которые будут направлены экспертам на оценку. Если мнения членов редколлегии расходятся, мы привлекаем дополнительных членов редколлегии. Во-вторых, оценки отобранным НПА ставят высокопрофессиональные эксперты (их перечень приведен на сайте). Мы следим, чтобы у них не было конфликта интересов. В-третьих, раз в год мы проводим аудит Индекса, в ходе которого определенные нормативные акты могут быть включены или исключены из Индекса, ведь спустя какое-то время восприятие их важности может измениться.
Законы в нашей базе данных могут иметь признак евроинтеграционности (отмечены флагом ЕС). Они приобретают ее, если такой признак имеет закон на сайте ВРУ*, или в результате оценки команды Индекса и редколлегии (эта оценка будет проверяться в рамках аудита).
*Признак «евроинтеграционности» — официальный индикатор на сайте Верховной Рады Украины (раздел «Поиск законопроектов»), которым обозначают инициативы, направленные на выполнение обязательств по Соглашению об ассоциации с ЕС и подготовке к членству. Ее ввели в 2022 году после предоставления Украине статуса кандидата на основании постановления №7595, предусматривающего приоритетное рассмотрение таких проектов по специальной процедуре. Право присваивать или снимать индикатор имеют правительство, вице-премьер по евроинтеграции и профильный комитет парламента.
Важно.В базе данных Индекса признак евроинтеграционности имеют только законы. Постановления, приказы, распоряжения и другие типы документов не обозначены признаком евроинтеграционности, даже если фактически евроинтеграционные.
Процедура отбора и оценки регуляций, направлений и общего темпа реформ (Индекс реформ) за период одного выпуска
Отбор нормативно-правовых актов
Каждый выпуск Индекса реформ обычно включает период в 2 недели. Однако из этого правила возможны исключения. Некоторые выпуски Индекса реформ охватывают период в 3 недели.
Решение об увеличении периода мониторинга для определенного выпуска может быть принято с учетом большого количества выходных дней (до введения военного положения — новогодние и майские праздники), чрезвычайных происшествий (стихийное бедствие, война).
Так, в первые полгода после полномасштабного вторжения выпуски Индекса реформ охватывали период в 4 недели, однако в рамках аудита за 2023 год они были пересчитаны на 2-недельные выпуски.
Отбор регуляций для последующего голосования экспертов проводят сотрудники проекта Индекс реформ, основываясь на официальных веб-страницах Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров, Национального банка и других органов власти. Перечень утверждают два редактора из редколлегии Индекса реформ.
Оценке подлежат нормативно-правовые акты, принятые и/или впервые обнародованные в течение периода оценивания. Законы попадают в Индекс реформ после их подписания Президентом. Также оцениваются международные договоры, подписанные правительством или президентом и ратифицированные парламентом (в случае необходимости ратификации).
Не оцениваются заявления официальных лиц, проекты нормативных актов, принятые, но не опубликованные документы.
Введение и отмена временных антикризисных мер (в частности, в отношении валютно-обменных операций и движения капитала), экспериментальные проекты, регулирование со сроком действия менее 1 года, оценке не подлежат.
Направления, по которым происходит оценка регуляций
Редакторы также определяют на прогресс (регресс) каких направлений и поднаправлений из отслеживаемых Индексом может повлиять выбранная регуляция. Индекс реформ оценивает ожидаемое влияние принятых документов, однако не оценивает качество имплементации нормативно-правовых актов.
После отбора НПА и определения направлений, на которые они могут повлиять, анкета с выбранными регуляциями направляется экспертам для оценки НПА.
По состоянию на 01.01.2024 года редколлегией Индекса реформ выделено шесть направлений и 29 поднаправлений.
Перечень направлений и поднаправлений Индекса реформ
| Направление | Код | Поднаправление |
| I1. Государственное управление | 101 | Борьба с коррупцией |
| 102 | Децентрализация | |
| 103 | Государственная служба | |
| 104 | Административные услуги | |
| 105 | Государственная собственность | |
| 199 | Другое в госуправлении | |
| І2. Государственные финансы | 201 | Налоговая система |
| 202 | Управление государственным долгом | |
| 203 | Госзакупки | |
| 204 | Эффективность госрасходов | |
| 299 | Другое в госфинансах | |
| І3. Монетарная система | 301 | Валютное регулирование |
| 302 | Рынки капитала и небанковские финучреждения | |
| 303 | Банковский сектор | |
| 304 | Независимость НБУ | |
| 399 | Другое в монетарной системе | |
| І4. Бизнес среда | 401 | Регулирование бизнеса |
| 402 | Конкурентная политика | |
| 403 | Внешняя торговля | |
| 404 | Корпоративное управление | |
| 405 | Права собственности | |
| 499 | Другое в бизнес среде | |
| І5. Энергетика | 501 | Энергетическая независимость |
| I6. Человеческий капитал | 601 | Образование |
| 602 | Здравоохранение | |
| 603 | Рынок труда | |
| 604 | Социальная защита | |
| 605 | Культура | |
| 699 | Другое в человеческом капитале |
Оценка нормативно-правовых актов
После получения анкеты, содержащей отобранные регуляции, их краткое описание и ссылку на официальную публикацию документа эксперты оценивают события в анкете по шкале от «-5» до «+5» (в полях направлений), на которые влияет событие.
Как определить оценку:
«5» – регулирование, которое кардинально изменяет «правила игры» (как положительно, так и отрицательно, в зависимости от знака) или существенно влияет на поведение многих экономических агентов. Систему налогообложения, обязывает публиковать все правительственные документы, кроме секретных, вводит трехуровневую пенсионную систему, делегирует большинство полномочий.
«4» – событие, значительно изменяющее «правила игры». Примерами могут быть открытие большого количества государственных реестров, параметрическая пенсионная реформа.
«3» – событие умеренно изменяет «правила игры». Примером может быть ликвидация или реорганизация отдельного министерства или другого государственного увеличивается эффективность управления.
«2» – событие заметно изменяет «правила игры» в рамках отдельного сектора и не очень существенно в рамках государства. Например, отмена определенных документов, необходимых для администрирования и уплаты налогов.
«1» – событие едва заметно изменяет «правила игры».
«0» означает, что нормативный акт будет иметь незначительные последствия.
Оценки могут быть дробными нецелыми числами. Например, отмена всех коэффициентов в ставках ренты на радиочастоты, получила + 0,2 балла.
Можно, но не рекомендовано, выставлять такие оценки как 3,6 или 4,2 и т.д.
Подсчет общей оценки регуляции
Общая оценка нормативного акта определяется как медиана оценок экспертов. Если регуляция влияет на несколько направлений, то общая оценка события будет являться суммой оценок регуляции по этим направлениям.
Как приведено выше, в каждом направлении максимальная оценка события составляет «+5» (минимальная «-5»). Однако, если событие влияет на несколько направлений, то оценки суммируются, так что общая оценка может выходить за пределы диапазона от «-5» до «+5». Такой подход выбран с целью выделить комплексные реформы, которые меняют правила игры в нескольких сферах экономической жизни.
Если же событие влияет на несколько поднаправлений одного направления, то эксперты ставят в направление обобщенную оценку события по всем направлениям одновременно.
В таком случае при необходимости проанализировать влияние события на отдельное поднаправление общая оценка по направлению будет разделена на количество поднаправлений, на которые повлияло событие.
Например, редколлегия определила, что закон о применении налогового компромисса влияет на два поднаправления направления I2. «Государственные финансы» — 201 «Налоговая система» и 299 «Другое в государственных финансах». Эксперты оценили нормативный акт по составляющей «Государственные финансы» в +1,0 балла. Следовательно, для расчета оценки события в поднаправлении 201 «Налоговая система» будет использоваться значение +0,5 балла. Так же и для оценки события по поднаправлению 299 «Другое в государственных финансах».
Оценивание направления
Кроме оценивания конкретных нормативно-правовых актов, эксперты также оценивают общее продвижение реформ по каждому из шести направлений Индекса (также по шкале от «-5» до «+5») в случае наличия изменений по этим направлениям. Оценивая прогресс Украины по определенному направлению, эксперты принимают во внимание количество и оценки нормативных актов, вошедших в эту составляющую, однако ставят оценку по своему усмотрению.
Важно. Индекс реформ является субъективным индексом, отражающим восприятие экспертами развития определенной сферы и влияния определенного события на «правила игры» в Украине.
Если эксперты не поставили оценку по направлению, она рассчитывается по сумме оценок событий, поставленных экспертом. Если сумма оценок событий выходит за ограничение в «+5» («-5») баллов, то мы приравниваем оценку направления к этому числу.
Если эксперт оценил меньше половины событий в направлении или ни оценил ни одного, то оценка направления не рассчитывается.
Окончательная оценка прогресса по направлению определяется как медиана оценок всех экспертов, оценивавших эту составляющую.
Если в направлении не было ни одного события, то его оценка составляет «0».
Расчет значения Индекса реформ
Значение Индекса реформ — это простое среднее для оценок шести составляющих (направлений).
Редколлегия Индекса реформ считает прогресс реформ удовлетворительным, если значение Индекса в течение определенного периода времени находится выше +2,0 баллов.
Пример расчета оценки события, направления и Индекса реформ
Команда и редколлегия Индекса реформ в 147 раунде отобрали три нормативно-правовых акта:
- Решение Конституционного суда о неконституционности положений антикоррупционного законодательства о декларировании доходов и имущества (код 101 «Борьба с коррупцией»). Эта регуляция была включена в составляющую I1. Государственное управление.
- Закон, унифицировавший подход к бюджетам местного самоуправления независимо от статуса населенного пункта. Редколлегия определила, что закон влияет на направление «Децентрализация» (код 102). Регуляция была включена в составляющую I1. Государственное управление.
- Закон о возвращении «пакета малыша». По мнению редколлегии, регуляция влияет на сферу социальной защиты, поэтому ему был присвоен код 604 и он был включен в составляющую I6. Человеческий капитал.
Эти нормативно-правовые акты и соответствующие составляющие Индекса получили следующие оценки:
| Оценки эксперта 1 | Оценки эксперта 2 | Оценки эксперта 3 |
| Решение КС о неконституционности положений антикоррупционного законодательства о декларировании доходов и имуществва — по направлению I1. Государственное управление | -4 | -3 | -5 |
| Закон, унифицировавший подход к бюджетам местного самоуправления независимо от статуса населенного пункта — по направлению I1. Государственное управление | 0 | 0,1 | |
| Оценки экспертов по направлению I1. Государственное управление в целом | -4 | -1 | -5 |
| Закон о возвращении «пакета малыша» — по направлению I6. Человеческий капитал | 1 | 1 | 1 |
| Оценки экспертов по направлению I6. Человеческий капитал в целом | 1 | 0 | 1 |
Оценка каждого нормативно-правового акта определяется как медиана оценок всех экспертов, оценивавших эту регуляцию.
Если событие попало в 2 направления, то оценки по ним суммируются. Но в нашем случае это не так.
| Оценки эксперта 1 | Оценки эксперта 2 | Оценки эксперта 3 | Оценка события | |
| Решение КС о неконституционности положений антикоррупционного законодательства о декларировании доходов и имущества | -4 | -3 | -5 | -4,0 = медиана (-3;-4;-5) |
| Закон, унифицировавший подход к бюджетам местного самоуправления независимо от статуса населенного пункта |
| 0 | 0,1 | 0,05 = медиана (0;0,1) |
| Закон о возвращении «пакета малыша» | 1 | 1 | 1 | 1,0 = медиана (1;1;1) |
Далее рассчитываем значение Индекса реформ. Оно рассчитывается на основе оценок по направлениям (оценки событий не влияют на значение Индекса напрямую, однако могут использоваться при расчете оценки направлений, если эксперты их не указали по своему усмотрению).
В результате Индекс реформ за раунд составил -0,5:
| Оценки эксперта 1 | Оценки эксперта 2 | Оценки эксперта 3 | Оценка направления | |
| Государственное управление | -4 | -1 | -5 | -4 = медиана (-1;-4;-5) |
| Государственные финансы | 0 | |||
| Монетарная политика | 0 | |||
| Бизнес среда | 0 | |||
| Энергетика | 0 | |||
| Человеческий капитал | 1 | 0 | 1 | 1 = медиана (0;1;1) |
| Значение Индекса реформ в этом выпуске | Среднее арифметическое оценок направлений -0,5=(-4+0+0+0+0+1)/6 | |||
Годовой аудит
Команда и редколлегия Индекса реформ прилагает максимум усилий для того, чтобы удерживать качество и актуальность Индекса на высоком уровне.
Для этого мы ежегодно проводим аудит Индекса, который включает
а) анализ нормативно-правовых актов, ранее отобранных в Индекс, чтобы определить нормативные акты, вошедшие в Индекс ошибочно (временные меры или решения, которые нельзя считать реформой)
б) поиск нормативных актов, которые были пропущены при отборе НПА в Индекс, однако важны для более полного отражения сдвигов в наблюдаемых направлениях, в частности в случаях, когда Индекс расширяется на новые направления наблюдения.
Во время аудита может быть принято решение о создании нового направления или поднаправления для оценки регуляций в рамках Индекса реформ. В этом случае все ранее оцененные регуляции анализируются на предмет их соответствия новому направлению и могут быть перенесены в него.
При добавлении новой регуляции в Индекс, изъятии нормативно-правового акта, перенесении существующих регуляций между направлениями, оценки направлений, претерпевшие изменения, должны быть пересчитаны.
В случае изменений в перечне событий в направлении его новая оценка рассчитывается по сумме событий внутри направления с ограничением от «-5» до «+5». Если после изменений в определенном направлении не осталось событий, его оценка составляет «0».
Эти изменения также могут повлиять на общую оценку Индекса реформ за определенный период. Она пересчитывается по стандартным правилам (среднее оценок направлений).